Η συνθήκη του Άμστερνταμ

Η μελέτη αυτή αποτυπώνει προσπάθεια συνολικής ανάλυσης και
αξιολόγησης της νέας Συνθήκης του Αμστερνταμ, της
διαπραγμάτευσης που οδήγησαν στην κατάρτισή της, στα πλαίσια
της Διακυβερνητικής Διάσκεψης 1996-1997, καθώς και των πιθανών
συνεπειών της για τη μελλοντική πορεία και το πρότυπο οργάνωσης
τόσο της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και της Ελλάδας.






ΚΡΙΤΙΚΗ



Η Συνθήκη του Αμστερνταμ, τη διαπραγμάτευση και το περιεχόμενο της οποίας αναλύει και σχολιάζει ο καθηγητής Π. Κ. Ιωακειμίδης στο ομότιτλο βιβλίο του, είναι η τελευταία της σειράς διακυβερνητικών συμφωνιών που προωθούν την ευρωπαϊκή ιδέα. Η παρουσίαση του βιβλίου είναι επίκαιρη, καθ' ότι η συνθήκη δεν έχει ακόμη κυρωθεί από τη Βουλή των Ελλήνων, και ιδιαίτερη χρήσιμη και ενδιαφέρουσα, ιδίως στο κεφάλαιο των ελληνικών θέσεων και επιδιώξεων, ως και των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν. Είναι αλήθεια ότι ως τώρα η κύρωσή της από τα νομοθετικά Σώματα των «15» δεν παρουσίασε δυσκολίες, αν μάλιστα θυμηθούμε τις αντιδράσεις στη Συνθήκη του Μάαστριχτ που λίγο έλειψε να την ανατρέψουν. Τότε η εμφάνιση αντιθέτου ρεύματος είχε αποδοθεί κυρίως στην κεκλεισμένων των θυρών διαπραγμάτευση, ερήμην του ευρωπαίου πολίτη, περίπλοκων θεσμικών τροποποιήσεων. Η νέα συνθήκη δεν είναι λιγότερο τεχνική από την προηγούμενη. Καταβλήθηκε όμως μεγαλύτερη προσπάθεια ενημέρωσης της κοινής γνώμης από τις κυβερνήσεις των «15». Θετική από την άποψη αυτή ήταν και η μετά από ελληνική πρόταση δημιουργία ομάδας προβληματισμού, που λειτούργησε επί ένα χρόνο υπό την προεδρία του Ισπανού Westendorp και προετοίμασε το έδαφος για τις ουσιαστικές διαπραγματεύσεις.

Το κυριότερο επίτευγμα του Μάαστριχτ ήταν η δημιουργία της ΟΝΕ, που αποτέλεσε ένα ποιοτικό άλμα προς την ευρωπαϊκή ενοποίηση. Το Αμστερνταμ δεν έχει να παρουσιάσει ανάλογο αποτέλεσμα. Βασικός στόχος της νέας συνθήκης ήταν να βελτιώσει τη λειτουργία των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης εν όψει της διεύρυνσής της σε 20 ως 27 μέλη (αφού η Μάλτα αποφάσισε να ξαναγίνει υποψήφια μετά την αλλαγή κυβέρνησης).

Προς την κατεύθυνση της καλύτερης λειτουργικότητας της Ένωσης έγιναν απτά, όχι όμως ριζοσπαστικά, βήματα. Συγκεκριμένα:

1) Μειώθηκαν οι περιπτώσεις που απαιτείται ομοφωνία για τη λήψη αποφάσεων από το Συμβούλιο και τα υπ' αυτό όργανα.

2) Απλοποιήθηκαν οι διαδικασίες νομοθετικής σύμπραξης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

3) Μειώθηκε ο αριθμός των επιτρόπων και ενισχύθηκε ο ρόλος του προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

4) Αναβαθμίστηκε το Ελεγκτικό Συνέδριο για να ελέγχει αποτελεσματικότερα τις δαπάνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

5) Τέλος, μετά από έντονη διαπραγμάτευση και πρόβλεψη ειδικών καθεστώτων για τη Δανία, τη Βρετανία και την Ιρλανδία, οι τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης, της διέλευσης των εξωτερικών συνόρων και της δικαστικής συνεργασίας για αστικές υποθέσεις μεταφέρονται από τη διακυβερνητική συνεργασία του τρίτου πυλώνα στην κοινοτική αρμοδιότητα. Επιπλέον ενσωματώνεται στη συνθήκη το κεκτημένο της Συμφωνίας Σένγκεν.

Μεταξύ των θεσμικών θεμάτων έμεινε εκκρεμής προς επίλυση η αναστάθμιση των ψήφων στο Συμβούλιο υπέρ των πληθυσμιακά ισχυροτέρων κρατών-μελών. Κατά τη διαπραγμάτευση οι χώρες αυτές δεν έπεισαν για το δίκαιο του αιτήματος, επικαλούμενες την αρχή της δημοκρατικότητας και τη νομιμότητα των αποφάσεων (η ένταξη μικρών χωρών ­ πλην Πολωνίας ­ θα μειώσει οριακά την επιρροή της σημερινής σταθμισμένης ψήφου των μεγάλων), ώστε αναγκάσθηκαν να επιχειρηματολογήσουν ωμά ότι απαιτούσαν αντάλλαγμα για την απώλεια της δεύτερης θέσης επιτρόπου! Ας σημειωθεί ότι οι ίδιες χώρες ζητούσαν μετ' επιμονής να μειωθεί ο αριθμός των επιτρόπων.

Η ευελιξία ή ενισχυμένη συνεργασία, όπως τελικά καθιερώθηκε ο όρος για να γίνει πιο εύπεπτος, υπήρξε η κατ' εξοχήν καινοτομία που προτάθηκε από το γαλλογερμανικό δίδυμο προκειμένου «όσοι θέλουν να μπορούν να προχωρήσουν σε στενότερη συνεργασία». Η ιδέα πολεμήθηκε έντονα, γιατί εισήγαγε την ιδέα των δύο ταχυτήτων (η ΟΝΕ αποτελεί προηγούμενο, αλλά με συγκεκριμένο πλαίσιο) ή των ομόκεντρων κύκλων. Οι περιορισμοί όμως με τους οποίους καθιερώθηκε η ενισχυμένη συνεργασία στη συνθήκη καθιστούν προβληματική την εφαρμογή της, προς ανακούφιση όσων φοβούνται ότι κινδυνεύουν να μείνουν εκτός πρωτοβουλιών αυτού του είδους.

Το Μάαστριχτ είχε εισαγάγει την έννοια της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφαλείας, χωρίς να πετύχει είτε να δημιουργήσει μια αποτελεσματική κοινή εξωτερική πολιτική (διότι χωρίς αμυντικό βραχίονα η Ευρώπη μπορεί να προτρέψει αλλά όχι να καταναγκάσει), είτε να εξοβελίσει το φαινόμενο της συνεργασίας «των μεγάλων» έξω από τα θεσμικά πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η συγκρότηση της Ομάδας Επαφής για τη Βοσνία το 1994 συνετέλεσε στην αποδυνάμωση της ΚΕΠΠΑ, διότι καθιέρωσε τη συνεργασία των τριών μεγάλων κρατών-μελών της ΕΕ, στα οποία προστέθηκε η Ιταλία, με ΗΠΑ και Ρωσία, χωρίς να προηγείται η διαμόρφωση κοινής ευρωπαϊκής θέσης.

Το Αμστερνταμ εισήγαγε δύο καινοτομίες στην ΚΕΠΠΑ: τον θεσμό του Γενικού Γραμματέα-Υψηλού Εκπροσώπου ΚΕΠΠΑ και τη δημιουργία Μονάδας Προγραμματισμού-Διαχείρισης και Πρόληψης Κρίσεων. Οι νέοι θεσμοί μένει να κριθούν, αλλά στο κρίσιμο θέμα της καθιέρωσης ευρωπαϊκής πολιτικής άμυνας δεν υπήρξαν παρά ελάχιστα φραστικά βήματα. Όπως δείχνουν τα πράγματα, το ΝΑΤΟ παραμένει ο μόνος οργανισμός με στρατιωτικά μέσα στην Ευρώπη και οποιαδήποτε ευρωπαϊκή πρωτοβουλία θα εκδηλώνεται για αρκετό καιρό ακόμη μέσα στο ΝΑΤΟ, εφόσον την εγκρίνουν οι ΗΠΑ αλλά δεν επιθυμούν να συμμετάσχουν. Η πρόσφατη γαλλοβρετανική πρωτοβουλία του Saint-Malo δεν αλλάζει τα δεδομένα.

Ο εντοπισμός των σημαντικών καινοτομιών της Συνθήκης του Αμστερνταμ ή της απουσίας τους αδικεί μια σειρά ουσιαστικών νεωτερισμών, όπως π.χ. στον τομέα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, που οδηγούν στη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού χώρου που διέπεται από κοινές αρχές. Ούτε όμως πρέπει να αγνοηθούν πρωτοβουλίες, όπως π.χ. της ενίσχυσης της επικουρικότητας, που στρέφονται κατά των ευρωπαϊκών θεσμών και που δικαιολογούνται από την αντίδραση της κοινής γνώμης πολλών κρατών-μελών εναντίον της «γραφειοκρατίας» των Βρυξελλών. Μια εξήγηση του φαινομένου είναι η συχνά βολική για τις κυβερνήσεις επίρριψη ευθυνών για επώδυνες αποφάσεις σε κοινοτικές νομοθετικές ρυθμίσεις.

Η μελλοντική διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης προς χώρες της Κεντρικής Ευρώπης που υστερούν σημαντικά σε οικονομική και θεσμική ανάπτυξη θα ενώσει για πρώτη φορά στην ιστορία της ηπείρου τα περισσότερα κράτη που της ανήκουν. Από την άλλη πλευρά, η διεύρυνση λόγω διαφοράς επιπέδου αλλά και λόγω μεγέθους πλέον κινδυνεύει να χαλαρώσει τους δεσμούς των κρατών-μελών και να ανακόψει την πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Μπροστά στην πρόκληση αυτή, η αναθεώρηση του Αμστερνταμ υπήρξε βήμα αναγκαίο αλλά άτολμο. Ριζικές λύσεις θα δοθούν μόνο όταν υπάρξει κρίση στη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και οι ηγέτες της αναγκασθούν να λάβουν τολμηρές αποφάσεις. Προς ποια κατεύθυνση όμως; Μήπως οδηγούμαστε προς ένα Διευθυντήριο παρόμοιο προς το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών;

Το βιβλίο του καθηγητή Π. Κ. Ιωακειμίδη θέτει αρκετά ερωτήματα για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης και δίνει τις απαντήσεις που η μακρόχρονη ενασχόληση με τα κοινοτικά θέματα και η ακαδημαϊκή ιδιότητα του συγγραφέα υποδεικνύουν. Η λεπτομερής ανάλυση και σύγκριση των καινοτομιών της Συνθήκης του Αμστερνταμ που περιέχονται στο βιβλίο θα αποτελέσουν πολύτιμο βοήθημα για τον καθένα που επιθυμεί να ασχοληθεί με το θέμα.



Παύλος Αποστολίδης

ΤΟ ΒΗΜΑ, 17-01-1999