Κράτος και μεταρρύθμιση στη σύγχρονη Νότια Ευρώπη

ΚΡΙΤΙΚΗ



Η μελέτη του Δημήτρη Α. Σωτηρόπουλου, επίκουρου καθηγητή στο Πανεπιστήμιο Αθηνών, αποτελεί μια συγκριτική ανάλυση των συστημάτων δημόσιας διοίκησης σε Ελλάδα - Ισπανία - Ιταλία -Πορτογαλία και των επιτυχημένων αλλά και αποτυχημένων μεταρρυθμιστικών εγχειρημάτων στους διοικητικούς μηχανισμούς αυτών των τεσσάρων χωρών της Νοτίου Ευρώπης (Ν.Ε.). Σ' αυτή τη μελέτη ο συγγραφέας δεν ακολουθεί την πεπατημένη, να θέσει στο εδώλιο τη δημόσια διοίκηση αυτών των χωρών κατεβάζοντας ένα εισαγγελικό κατηγορητήριο κατά της διεφθαρμένης διοίκησης, της γραφειοκρατίας και του «υπερβολικά μεγάλου κράτους». Από τέτοιου είδους έργα ο τόπος είναι γεμάτος, άλλο ένα παρόμοιο εισαγγελικό κατηγορητήριο δεν θα προσέθετε τίποτε περισσότερο από μία ακόμη επιδερμική προσέγγιση.

Ο συγγραφέας εφαρμόζοντας ως μεθοδολογική πυξίδα την ιστορικο-θεσμική προσέγγιση επιδιώκει να αναδείξει μέσα από την ιστορική ανάλυση και καταγραφή τα κοινά σημεία της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης στις χώρες της Ν.Ε., όπως αυτά διαμορφώνονται μετά την πτώση των δικτατοριών, κατά την πρώτη φάση εκδημοκρατισμού και μετά την εδραίωση της δημοκρατίας. Ο συγγραφέας δεν αναλύει μόνο αυτά τα χαρακτηριστικά αλλά και τα αντιπαραβάλλει με τις λειτουργίες της δημόσιας διοίκησης στη Βόρεια και τη Δυτική Ευρώπη. Εκείνο όμως που κατά τη γνώμη μας έχει τη μεγαλύτερη σημασία δεν είναι να μείνει κανείς στο αν δικαιολογείται στο ένα ή στο άλλο επίπεδο η δημιουργία ενός βεμπεριανού μοντέλου για τη δημόσια διοίκηση στη Νότια Ευρώπη, αλλά η κατάρριψη ορισμένων μύθων που συνοδεύουν αυτό το μοντέλο.

Οσο και να υπάρχουν όντως βάσιμες αμφιβολίες για πλευρές αυτής της μοντελοποίησης, τις οποίες άλλωστε παραδέχεται και ο συγγραφέας, αλλά για λόγους επιστημονικής αφαίρεσης αφήνει σε δεύτερο πλάνο, το κύριο που προκύπτει από αυτή τη μελέτη είναι η ανάδειξη της σημασίας που έχει το βάρος του ιστορικού παρελθόντος στις όποιες εκσυγχρονιστικές προσπάθειες γίνονται στον χώρο της δημόσιας διοίκησης. Η μελέτη επιδιώκει να αναδείξει τους λόγους και τις αιτίες που οι επιδιωκόμενες μεταρρυθμίσεις συνήθως επιτυγχάνουν πολύ λιγότερα απ' όσα επιδιώκουν, προσοχή όμως, πολύ λιγότερα και όχι τίποτα. Στα κεφάλαια 6, 7 και 8 ο συγγραφέας αναδεικνύει ένα σωρό μεταρρυθμιστικές αποτυχίες, αλλά και πολλές και αξιόλογες μεταρρυθμίσεις στους κρατικούς μηχανισμούς της δημόσιας διοίκησης στις τέσσερις χώρες της Ν.Ε.

Ο Σωτηρόπουλος επισημαίνει πως η πορεία που μπορεί να ακολουθήσει ένας θεσμός εξαρτάται από την ιστορική πορεία γέννησης και εδραίωσής του. Η ίδρυση ενός θεσμού χαράζει και το «μονοπάτι» που καλούνται να ακολουθήσουν όσοι επιδιώκουν να εκσυγχρονίσουν αυτόν τον θεσμό. Αυτή είναι μια πολύ σωστή αφετηρία, την οποία όμως ο συγγραφέας δεν ακολουθεί μέχρι τέλους, αφού η ιστορική πορεία διαμόρφωσης της δημόσιας διοίκησης σ' αυτές τις χώρες στην παρούσα μελέτη επικεντρώνεται στις μεταπολεμικές και κυρίως τις μεταδικτατορικές εξελίξεις και δυστυχώς, διαπερνά με συνοπτικό τρόπο τις διαδικασίες ιστορικής διαμόρφωσης αυτών των κρατικών μηχανισμών.

Βεβαίως στο εξαιρετικό πέμπτο κεφάλαιο προβαίνει στην ανάλυση αυτού που αποκαλεί πολιτική οικονομία του κράτους. Υποστηρίζει εδώ πως το κοινωνικό και οικονομικό μοντέλο αυτών των χωρών δεν μπορεί να αναλυθεί με τις κατηγορίες της «εξαρτημένης ανάπτυξης», η οποία δίνει έμφαση στην οικονομική εξάρτηση από ξένα κεφάλαια. Το προτεινόμενο από τον συγγραφέα μοντέλο της «υποβοηθούμενης καπιταλιστικής ανάπτυξης» αφορά τη συγκρότηση μηχανισμών πατρωνίας για ορισμένους βιομηχανικούς τομείς και επιχειρηματικά συμφέροντα. Το μοντέλο ανάπτυξης αυτών των χωρών στηρίχτηκε σ' ένα πλέγμα στρατηγικών ανάπτυξης, που συμπεριλάμβανε προστατευτισμό, χρηματικές μεταβιβάσεις, επιδοτήσεις, φοροαπαλλαγές, εισφοροδιαφυγή κ.λπ. Σ' αυτό το διοικητικό μοντέλο προσιδιάζει ένα μοντέλο πρόνοιας ευνοϊκό για ορισμένες κατηγορίες πληθυσμού και ένας κρατικός μηχανισμός που καλείται να εξυπηρετήσει τις αντίστοιχες πρακτικές και λογικές ίδιου συμφέροντος.

Στο σχήμα του Σωτηρόπουλου οι μηχανισμοί λειτουργούν με συγκεκριμένους τρόπους, όχι γιατί οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι πολλοί ή τεμπέληδες, αλλά επειδή ακριβώς ο δημόσιος τομέας καλείται να καλύψει τις δυσλειτουργίες του μοντέλου ανάπτυξης. Μάλλον η λογική των συμφερόντων που οι δημόσιοι υπάλληλοι καλούνται να εξυπηρετήσουν τους θέλει «πολλούς και τεμπέληδες». Εδώ περιγράφονται με συντομία όλες οι αρρυθμίες των κοινωνικών σχηματισμών της Νοτίου Ευρώπης καθώς και τα συμφέροντα που αντιστέκονται στις μεταρρυθμίσεις, αλλά και εκείνοι οι παράγοντες που στο όνομα των μεταρρυθμίσεων προωθούν την κατάργηση όλων των κοινωνικών παροχών και υπηρεσιών. Επιμένουμε όμως πως η ιδιαίτερη σημασία των παρατηρήσεων του συγγραφέα για το μοντέλο ανάπτυξης της Ν.Ε. άξιζε μιας εκτενέστερης και πληρέστερης ανάλυσης και τεκμηρίωσης.

Ανεξάρτητα από αυτή την παρατήρησή μας ο συγγραφέας μάς βοηθάει να κατανοήσουμε πως η βαθύτερη αιτία των δυσλειτουργιών της δημόσιας διοίκησης, κυρίως στην Ελλάδα, εντοπίζεται στη σχέση της δημοσιοϋπαλληλίας με πολιτικά και επιχειρηματικά συμφέροντα και όχι σε κάποια ίδια χαρακτηριστικά του δημόσιου τομέα. Η σύγκρουση με αυτό το πλέγμα συμφερόντων αποτελεί τη μόνη απάντηση που θα προσιδίαζε σε μιαν Αριστερά άξια του ονόματός της. Δυστυχώς, η ελληνική Αριστερά, διά της αδράνειας, επιμένει να στηρίζει αυτές τις σχέσεις αφήνοντας ελεύθερο το πεδίο στα νεοφιλελεύθερα ιδεολογήματα.

Μία επίσης σημαντική παράμετρος αυτής της συγκριτικής μελέτης είναι η κατάρριψη δύο μύθων που συνήθως αποτελούν ισχυρά επιχειρήματα μιας νεοφιλελεύθερης προσέγγισης των αδυναμιών της δημόσιας διοίκησης και του κρατικού μηχανισμού στις χώρες της Νοτίου Ευρώπης. Στηριζόμενος σε μια σειρά ποσοτικών στοιχείων αποδεικνύει πως η αναποτελεσματικότητα και η διαφθορά είναι υπαρκτά και εκτεταμένα φαινόμενα σ' αυτές τις χώρες, αλλά η έκταση των φαινομένων, όπως δείχνει και η κατάσταση στην υπόλοιπη Ευρώπη, εξαρτάται από την κλίμακα των σύγχρονων τυπικών οργανώσεων και όχι από τη φύση της δημόσιας διοίκησης, όπως θέλει να μας πείσει μια ιδεολογικά νεοφιλελεύθερη προσέγγιση.

Επίσης ο συγγραφέας καταρρίπτει και τις διαδεδομένες αντιλήψεις για το δήθεν ιδιαίτερα εκτεταμένο ποσοστό δημοσίων υπαλλήλων, αφού στις χώρες της Βόρειας Ευρώπης το ποσοστό είναι πολύ υψηλότερο. Αυτό που δημιουργεί την αναποτελεσματικότητα και τη διαφθορά της δημόσιας διοίκησης στη Νότια Ευρώπη δεν είναι η έκταση του δημόσιου τομέα, αλλά η εκτενής πολιτικοποίησή τους, κυρίως στα ανώτερα κλιμάκια, και οι πρακτικές πολιτικής πατρωνίας. Οι κρατικοί μηχανισμοί αυτών των χωρών λειτουργούν ως χοάνες απορρόφησης των κοινωνικών πιέσεων και ως μηχανισμοί περιορισμού της αδυναμίας του ιδιωτικού τομέα να απορροφήσει την ανεργία. Φυσικά θα λέγαμε πως λειτουργούν και ως μηχανισμοί άδικης αναδιανομής του εισοδήματος, κάτι που επίσης θα άξιζε να αναλυθεί περισσότερο σ' αυτή τη μελέτη. Μια ματιά στη χρήση των κοινοτικών πόρων αρκεί να μας πείσει γι' αυτό. Μέσα σ' αυτό το πλαίσιο η μελέτη του Σωτηρόπουλου αναδεικνύει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της δημόσια διοίκησης των κρατών της Ν.Ε., όπως είναι ο φορμαλισμός και ο νομικισμός, η υπερβολική παραγωγή ρυθμίσεων, η άνιση κατανομή πόρων και ιδίως του προσωπικού εντός του δημόσιου τομέα, και κυρίως η απουσία σημαντικής διοικητικής ελίτ, η απουσία επαγγελματισμού και ήθους σε συνδυασμό με ένα κατά περιόδους ισχυρό συνδικαλιστικό κίνημα στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Βεβαίως, επειδή όλες οι χώρες δεν έχουν τα ίδια χαρακτηριστικά και στον ίδιο βαθμό, ο συγγραφέας παρακολουθεί την κάθε χώρα ξεχωριστά τονίζοντας ομοιότητες και διαφορές.

Η μελέτη του Σωτηρόπουλου, στηριγμένη σε πλούσια βιβλιογραφία και σε πλήθος στατιστικών στοιχείων, συμπληρώνει ένα σπουδαίο κεφάλαιο στους τρόπους προσέγγισης του φαινομένου της δημόσιας διοίκησης. Αυτό αφορά την αναζήτηση των αιτιών που απέτρεψαν ώστε ο εκδημοκρατισμός στις χώρες της Ν.Ε. να μεταφραστεί και σ' έναν ριζικό εκσυγχρονισμό του διοικητικού τους συστήματος. Το επόμενο κεφάλαιο θα πρέπει να αφορά την ανάλυση των μέτρων που πρέπει να ληφθούν ώστε να προχωρήσει η, τόσο αναγκαία για τη δημιουργία ενός σύγχρονου κράτους πρόνοιας, διοικητική μεταρρύθμιση.



ΓΙΩΡΓΟΣ ΣΙΑΚΑΝΤΑΡΗΣ

ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗ - 30/05/2008