Διοίκηση, πολίτες και δημοκρατία

Κριτική
Πού θεμελιώνονται οι προσδοκίες των πολιτών έναντι της διοίκησης; Τι είναι αυτό που διαμεσολαβεί στη σχέση διοίκησης-πολιτών προκειμένου να αμβλύνει τα στοιχεία εξουσίας και καταναγκασμού τα οποία εμφανίζονται ως εγγενή χαρακτηριστικά της;[...]



Η αναπόφευκτη ένταση μεταξύ των διαφόρων προτύπων σχέσεων διοίκησης πολιτών αποκαλύπτει τα όριά τους αλλά και τη διαρκή αναζήτηση νέων μορφών διοίκησης που υπολανθάνει στις απόπειρες διοικητικών μεταρρυθμίσεων. Ως ιδιαίτερη μορφή και πεδίο πολιτικής συμπεριφοράς, η σχέση διοίκησης πολιτών προσφέρεται περισσότερο από άλλα για πειραματισμούς νέων μορφών δημοκρατίας.

Όταν μια συζήτηση έχει γίνει πολύπλοκη ή θολή, η υπενθύμιση του προφανούς διαχωρίζει το ουσιώδες από το δευτερεύον. Η Καλλιόπη Σπανού μας θυμίζει ότι «η σχέση με τη διοίκηση καλύπτει το μεγαλύτερο μέρος των επαφών του ατόμου με το πολιτικό σύστημα». Ενώ η προσοχή των περισσότερων πολιτικών αναλυτών είναι στραμμένη στην κρίση των υπόλοιπων θεσμών του πολιτικού συστήματος, μεταξύ των οποίων δημοφιλέστεροι στόχοι είναι τα μέσα μαζικής ενημέρωσης, η κυβέρνηση και τα κόμματα, ο καθημερινός καθρέφτης της λειτουργίας του πολιτικού συστήματος, δηλαδή η δημόσια διοίκηση, έχει παραμεληθεί ως θέμα θεωρητικού πολιτικού στοχασμού.


Η Σπανού είναι γνωστή για τα παλαιότερα, περισσότερο εμπειρικά έργα της για την ελληνική και τη γαλλική διοίκηση (Fonctionnaires et militants, 1991, Οργάνωση και εξουσία, 1992, και πλήθος άρθρων σε αγγλικά και γαλλικά περιοδικά). Αυτή τη φορά έγραψε ένα θεωρητικό βιβλίο διεθνούς εμβέλειας με το οποίο ανοίγει νέους δρόμους στη σχετική επιστημονική και πολιτική συζήτηση και με το οποίο αξίζει να διαφωνήσει κανείς. Η συγγραφέας υποστηρίζει ότι κάθε μοντέλο διοίκησης συνδέεται με ορισμένο πρότυπο δημοκρατίας και με συγκεκριμένο καθεστώς σχέσεων κράτους-πολίτη. Εξετάζει όλες τις θεωρίες για τη δημοκρατία και την ιδιότητα του πολίτη (πρώτο μέρος του βιβλίου) και τα είδη της γραφειοκρατίας (δεύτερο μέρος). Πιο συγκεκριμένα, η δημοκρατία είναι μια καίρια ενδιάμεση μεταβλητή των σχέσεων διοίκησης-πολιτών. Η δημοκρατία είναι «διαδικαστική» όταν περιορίζει τον πολίτη σε ρόλο περιοδικού ψηφοφόρου και «αναπτυξιακή» όταν προάγει την πολύπλευρη πολιτική συμμετοχή του. Η δε γραφειοκρατία εμφανίζεται με πολλές μορφές που κινούνται σε ένα ευρύ φάσμα, από το γνωστό κλασικό μοντέλο ώς τις σύγχρονες αναζητήσεις που σβήνουν τη διαχωριστική γραμμή διοικούντων και διοικουμένων. Σε συνάρτηση με τα παραπάνω οι σχέσεις διοίκησης-πολιτών μπορούν να λάβουν διάφορες μορφές με βάση τον βαθμό διαφορετικότητας -ομοιομορφίας των πολιτών στον οποίον είναι ευαίσθητη η διοίκηση και τον βαθμό ετερονομίας- αυτονομίας τον οποίο απολαμβάνουν οι πολίτες.


Με τον συνδυασμό των τεσσάρων αυτών διαστάσεων προκύπτουν τέσσερα μοντέλα πολιτών. Πρώτον, ο πολίτης είναι απλώς «υπήκοος/διοικούμενος» όταν αντιμετωπίζεται από τη γραφειοκρατία εντελώς όμοια με οποιονδήποτε άλλον πολίτη και οι σχέσεις του με τη διοίκηση ετεροκαθορίζονται, επιβάλλονται σε αυτόν «από τα πάνω» (ετερονομία). Εδώ είναι αναγνωρίσιμη η κλασική μορφή της γραφειοκρατίας. Δεύτερον, ο πολίτης είναι «χρήστης ή καταναλωτής» (π.χ., δικαιούχος ασφαλιστικών παροχών ή πελάτης ιδιωτικοποιημένων υπηρεσιών) όταν του αναγνωρίζεται μεν η διαφορετικότητα αλλά οι σχέσεις του με τη διοίκηση εξακολουθούν να προσδιορίζονται χωρίς τη συμμετοχή του. Εδώ έχουμε μεταφορά προτύπων της οικονομίας της αγοράς στον χώρο της διοίκησης. Τρίτον, ο πολίτης είναι «εταίρος/συμπαραγωγός» της διοίκησης όταν του αναγνωρίζεται η διαφορετικότητα και συμμετέχει ο ίδιος στη λήψη των αποφάσεων που τον αφορούν (αυτονομία). Τέταρτον, όταν συνυπάρχουν η ομοιομορφία με την αυτονομία, ο πολίτης είναι μια εντελώς αφηρημένη κατασκευή η οποία στηρίζεται στην τυπική ισότητα έναντι του νόμου αλλά παραγνωρίζει τις κοινωνικές ανισότητες (σ. 359-366 και αναλυτικά στο υπόλοιπο τρίτο μέρος του βιβλίου).


Στο βιβλίο τα τέσσερα μοντέλα αξιολογούνται με βάση το τριμερές σχήμα του Albert Ο. Hirschman για τις τρεις δυνατότητες ενός ατόμου που συναλλάσσεται ή εντάσσεται σε μια οργάνωση να αποχωρήσει («exit»), να εκφράσει τη διαφωνία του (έκφραση, «voice») ή να παραμείνει πιστός (αφοσίωση, «loyalty»), καθώς και με βάση το πολιτικό ιδανικό που προκρίνει η συγγραφέας, τον «συμμετοχικό πλουραλισμό» (σ. 515 κ.ε.). Σε αυτόν η επιρροή των πολιτών στη διοίκηση φθάνει στον ανώτατο δυνατόν βαθμό και οι ξεχωριστές ανάγκες τους λαμβάνονται ιδιαιτέρως υπόψη. Το πρότυπο του «εταίρου/συμπαραγωγού» είναι το μόνο που ικανοποιεί τέτοιες προϋποθέσεις και συνδέεται ταυτοχρόνως με την έκφραση και την αφοσίωση.


Η εντυπωσιακή επιχειρηματολογία που προσφέρει η Σπανού, με εξαντλητικές αναφορές στην κλασική και στην πιο σύγχρονη βιβλιογραφία, πείθει για το ότι σε δεοντολογικό επίπεδο το ανωτέρω πρότυπο δεν πάσχει από τις αντιφάσεις των υπολοίπων ενώ ανοίγει μια προοπτική «ενδυνάμωσης» του πολίτη. Σε αυτό το επίπεδο όμως μπορούν να προβληθούν ορισμένες αντιρρήσεις. Πρώτον, η σύγχρονη δημοκρατία είναι «κομματική», δηλαδή οι κύριοι πρωταγωνιστές του πολιτικού συστήματος είναι τα κόμματα. Παρά τα προβλήματά της, αυτή η μορφή της δημοκρατίας έχει αποδειχθεί λιγότερο ακίνδυνη από άλλες μορφές (π.χ., από τη δημοψηφισματική δημοκρατία) και αξίζει να προστατευθεί. Αν έτσι έχουν τα πράγματα, τότε η πολιτική συμμετοχή διοχετεύεται, ακόμη και σήμερα, κυρίως μέσω των κομμάτων. Εξάλλου ως οργανώσεις τα κόμματα έχουν αποδειχθεί ισχυρότερα και διαρκέστερα από άλλες συσσωματώσεις, όπως είναι, π.χ., τα συνδικάτα ή οι ενώσεις πολιτών. Κατά συνέπεια, ευρύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διοίκηση πιθανότατα θα σημάνει μεγαλύτερη συμμετοχή των κομμάτων στη διοίκηση.


Δεύτερον, και σε συνδυασμό με την πρώτη αντίρρηση, το πρότυπο του «εταίρου/συμπαραγωγού» της διοίκησης είναι εξαιρετικά απαιτητικό σε σχέση με τον πολίτη γιατί ζητεί από αυτόν (ή από αυτήν) να συναποφασίζει, έστω σε μικρή κλίμακα ή σε τοπικό επίπεδο, για πληθώρα ζητημάτων τα οποία στην εποχή μας, εξαιτίας της συρρίκνωσης του χρόνου και του χώρου, ανακύπτουν με όλο και μεγαλύτερη συχνότητα και πολυπλοκότητα. Το συγκεκριμένο πρότυπο προϋποθέτει ένα άτομο που δεν έχει ανάγκη να εργαστεί και ταυτόχρονα είναι διατεθειμένο να αφιερώσει το μέγιστο μέρος του χρόνου και των δυνάμεών του στις συμμετοχικές διαδικασίες. Επειδή κάτι τέτοιο είναι απίθανο, το πιθανότερο είναι ότι η «συμπαραγωγή» του διοικητικού έργου από διοικούντες και διοικουμένους θα ανοίξει τον δρόμο σε κάποιους «επαγγελματίες της συμμετοχής».


Η Σπανού γνωρίζει ή υποψιάζεται τις αντιρρήσεις αυτές. Γι' αυτό στο τέλος του βιβλίου της μιλάει για την αναζήτηση «νέων μορφών δημοκρατίας». Η επιμονή της να συνδέει τη διοίκηση με τη δημοκρατία προσφέρει μεγάλη υπηρεσία καθώς οι περισσότερες άλλες μελέτες για τη δημόσια διοίκηση περιορίζονται είτε στην αφηρημένη εισαγωγή ιδεών από τον χώρο του ιδιωτικού μάνατζμεντ στον δημόσιο τομέα παραγνωρίζοντας την ιδιαίτερη, πολιτική φύση των δημόσιων οργανισμών είτε στην ανάλυση της συγκεκριμένης κάθε φορά συγκυρίας περιορίζοντας το όλο πρόβλημα στην κυριαρχία της πολιτικής επί της διοίκησης. Τέτοιες μελέτες επανέρχονται σε μια θεματολογία που είναι τόσο μονότονη ώστε να μπορεί να θεωρηθεί νεκρή. Αντιθέτως, το Διοίκηση, πολίτες και δημοκρατία φανερώνει ότι στον αστερισμό των επιστημόνων της διοίκησης υπάρχει ζωή.

Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος, «ΤΟ ΒΗΜΑ», 29-04-2001